全国公共资源交易平台(湖南省)

(湖南省)公共资源交易服务平台

首页 >专题栏目
【获奖论文】关于预算绩效评价工作的改进分析——以某单位为例
时间:2018-03-29 16:06:29 来源:省本级公共资源交易服务平台 浏览次数:

  

关于预算绩效评价工作的改进分析

——以某单位为例

 

 

部  门:___财  务  部_________

 

姓  名:___王  晶  晶_    ____

 

 

 

 

 

 

 

 

2018年3月27日


 

关于预算绩效评价工作的改进分析

——以某单位为例

 

摘  要

近年来,我国预算绩效评价工作不断发展,各部门预算绩效评价水平不断提高。但总体而言,预算绩效评价还存在诸多问题。以某单位为例,预算绩效评价工作存在缺乏组织领导、对预算绩效评价工作不够重视、自评打分缺乏客观性等问题。因此,应加强对绩效评价工作的组织领导、完善相应的制度、提高从业人员专业水平等,提高预算绩效评价工作管理水平。

 

关键词:预算绩效;评价;现状;问题;建议

 


一、前言

(一)预算绩效评价的内涵

根据财政部2011年发布的《关于推进预算绩效管理的指导意见》,预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果。政府绩效和和政府预算绩效的区别在于,政府绩效侧重于政府提供公共服务的有效性,而政府预算绩效侧重于政府提供有效服务与支出的比率(马国贤,2014)[1]

财政部2009年发布的《财政支出绩效评价管理暂行办法》将“财政支出绩效评价”定义为“财政部门和预算部门根据设定的绩效目标,运用科学、合理的评价方法指标体系和评价标准,对财政支出产出和效果进行客观、公正的评价”。支出绩效评价,具体地说,就是要向公众说清公共支出对增加就业、拉动经济、带动消费、保障低收入者生活、增加农产品供给、解决看病难问题等方面起到多大的作用(白景明,2011)[2]。预算绩效评价对于使用财政资金的预算单位来说,就是从财政支出的产出角度,通过一定的方法和标准对本单位进行绩效评价,故本文对“预算绩效”和“财政支出绩效”、“预算绩效评价”和“财政支出绩效评价”不作区分。预算绩效评价的内容主要包括两个方面:预算执行评价和政府绩效评价,预算执行评价主要对财政资金的使用情况、财务管理情况、资产管理情况、相关制度和措施进行评估;政府绩效评价主要对政府绩效目标的实现程度、政府公共服务有效性的情况进行评估。

(二)预算绩效评价的理论基础:利益相关者理论

企业财务会计信息质量的“相关性”要求财务信息的披露满足利益相关者的需要。财政信息的披露同样要满足利益相关者的需求。政府机构既是财政资金的使用者,同时又受托于人民群众和上级部门而履行相应的职责,不论是财政资金使用的预算执行评价还是政府履职情况的政府绩效评价,二者的披露均符合利益相关者理论。

关于“利益相关者”的定义,比较广泛的定义是Freeman(1984)提出的“能够影响一个组织的目标实现或者自身受到一个组织目标实现所影响的人和团体”,而从狭义概念的来看,Clarkson(1995)认为利益相关者是指“在企业中投入了实务资本、人力资本、财务资本等并因此而承担了一定风险的人”[3]。对于政府绩效的利益相关者的涵盖范围,许多专家学者进行了较为深入的探讨,陈国权等(2005)将政府绩效评价的利益相关者分成潜在型利益相关者、预期型利益相关者、权威型利益相关者等七类[4],而阎波等(2011)筛选了19类利益相关者来评价市级政府绩效[5],蔡立辉等(2016)认为政府绩效评价的利益相关者包括行政领导或上级主管、下级或普通公务人员、部门内部同事或政府职能部门、公民、企业和其他社会组织[6]。对于政府预算绩效的利益相关者的涵盖范围,学者们研究较少,马蔡琛等(2012)将公共预算绩效的利益相关者分为三类:预算监督制衡方(立法监督机构)、资金供给方(财政部门)以及资金需求方(预算资金使用者)[7]。鉴于预算绩效评价就是从支出的角度对政府部门的绩效进行评价,故笔者认为预算绩效的利益相关者与政府绩效的利益相关者涵盖范围基本一致,同时更关注财政资金的“投入—产出”结果。

财政部门作为各部门资金的供给者,负责财政资金的批复、下达以及各部门使用财政资金的指导和监督,负责制定预算绩效评价规章制度,指导、检查各部门的预算绩效评价工作,是各部门预算绩效评价的重要利益相关者。上级主管部门对下级部门的预算执行和职能履行具有主管责任,负责指导、检查下级部门的预算绩效评价工作,是下级部门预算绩效评价的利益相关者。在我国,人民群众是国家的实质性执政主体,落实人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权,是确保现代民主制度实现的重要保证。了解财政资金的使用效益、政府各部门履职的效能是人民群众作为执政主体的权利,因此人民群众也是各部门预算绩效评价的利益相关者。打造和谐政府、绩效政府,满足社会公众的信息需求要求政府绩效应该公开透明(陈志斌,2009)[8]。政府预算绩效评价满足政府履行受托责任的需要,满足利益相关者履行自身职能或权利的需要,有利于提高财政透明度,实现政府的信息公开,打造“透明政府”,树立政府威信。预算绩效评价的利益相关者情况如图1。





 


 

 

 

 

 

 


图1  预算绩效评价工作的利益相关者情况

二、现行预算绩效评价工作的总体框架

现行预算绩效评价工作总体框架如图2。





 


 

 

 

 

 

 

 

 


图2  预算绩效评价工作总体框架

从国家层面,国家对于预算绩效管理越来越重视。我国预算绩效评价工作起步于2003年,经过十多年的探索试点和深化发展阶段,于2015年开始正式全面推开和规范实施。财政部2013年印发的《预算绩效评价共性指标体系框架》为预算绩效评价工作提供了核心的评价指标体系。2014年新修订的预算法规定各级预算应当“讲求绩效”,“对预算支出情况开展绩效评价”,财政部和各级地方政府近年来亦出台了相应办法指导规范预算绩效评价工作。习近平总书记在十九大报告中更是提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”,对预算绩效管理提出了新的要求。

从湖南省预算绩效管理层面,财政部门近年来持续推进预算绩效管理工作不断深化。2012年便出台了全面推进预算绩效管理的意见。湖南省省级财政重视绩效评价公开工作。除中央规定范围外,将省直部门的绩效评价纳入了预决算公开范围-所有省直部门公开项目支出绩效表和部门整体支出绩效表,同时,要求各省直部门开展财政支出绩效自评工作,并公开支出绩效的自评结果。财政部门每年对各部门预算绩效自评的结果进行集中评审,对评审结果为“差”的单位进行约谈,并根据预算绩效评价结果安排预算资金。由于预算绩效管理工作突出,湖南财政连续三年荣获全国预算管理工作“一等奖”[[1]]

从各部门的层面来说,近年来湖南省省直各部门亦越来越重视预算绩效的管理和评价工作。按照财政部门的要求,将整体支出绩效目标和专项资金绩效目标的设置纳入预算管理,每年对支出绩效的执行情况进行自评,并在门户网站将自评结果进行了永久公开,接受社会公众监督。

三、某单位预算绩效评价的现状和存在的问题

某单位为省政府直属正厅级公益一类事业单位,年财政收入水平在4000万元左右,无专项资金。目前预算绩效评价工作主要由单位财务部牵头负责。

(一)某单位预算绩效评价的现状

1.预算绩效目标设定

根据财政部门的要求,各部门在编制部门预算时应编列整体支出绩效目标表和项目支出绩效目标表。整体支出绩效目标表要求填列单位整体支出规模、单位职能职责、整体绩效目标和年度绩效目标,其中年度绩效目标还要设置具体的产出指标和效益指标。项目支出绩效目标表主要针对具体的专项资金设置长期绩效目标、年度绩效目标、年度实施进度和具体保障措施等。如表1和表2。

 

 

 

 

表1 部门整体支出绩效目标

表2 项目支出绩效目标表

每年在部门预算编制工作启动时,单位财务部会牵头发布通知至单位各部室,由各部室申报部室预算尤其是新增项目,同时,填报部室的绩效目标,申报了新增项目了还要填报项目支出绩效目标。财务部根据各部室填报的绩效目标汇总后进行整理,汇总的部室绩效目标形成单位整体支出绩效目标,汇总的项目支出绩效目标在预算中申报新增项目同时申报项目支出绩效目标,以上绩效目标统一在部门预算中进行申报,并在财政部门批复部门预算后按要求进行永久公开。

2.预算绩效的执行

预算绩效的执行,实际上是完成单位的各项职责职能,具体是由各部室各司其职,按年度工作计划实施,完成相应的绩效目标和具体的专项目标。如,综合管理部门,完成相应的后勤管理、文秘工作等职能;业务部门,完成设定的年度业务目标;监督部门,完成相应的投诉质疑处理的目标,达到相应的社会公众服务满意度水平,等等。

3.预算绩效的自评

根据财政部门的要求,每年3至4月,单位根据上年度预算绩效的完成水平,进行认真自评,针对财政部门设定的自评指标,对照打分,完成自评得分,并形成自评报告。自评报告按时报送至财政部门,同时,还要及时在单位门户网站上公开。单位财务部具体负责自评打分、自评报告的撰写和公开工作。根据2016年度湖南省财政部门发布的自评打分表,自评指标体系和分值构成如图3。

 

 

 





 


 

 

 

 

 

 

 

 


图3 自评指标体系和分值构成图

指标体系可以分为两类,一类为财务类指标,主要是跟预算、决算、政府采购金额、经费执行情况、资金使用合规情况相关的指标,如“预算完成率”、“公用经费控制率”、“预决算信息公开性”等指标;另一类为履职类指标,主要是跟单位职能职责履行情况、工作任务完成情况相关的指标,如“经济效益”、“社会效益”、“社会公众或服务对象满意度”等指标。对于财务类指标的打分和自评分析,财务部主要根据单位预决算的执行等财务情况完成,这部分主要是单纯的财务数据整理和分析,通常可以直接取用财务数据直接计算得到。对于履职类指标的打分和自评分析,财务部主要根据单位年终工作总结的内容完成,如“经济效益”、“社会效益”等指标,主要根据单位年度履职情况、各项工作完成的情况、取得的成效、各类业务达到的金额、节支率等信息进行总结,这部分跟财务信息关系较小,主要是跟各部室工作的完成情况有关。

(二)某单位预算绩效评价存在的问题

1.未形成强有力的组织领导,部门间协调配合程度低

根据财政部门印发的关于预算绩效自评的文件要求,各单位要成立由财务部门牵头、相关业务处室参加的自评工作小组,具体负责组织开展绩效自评工作,还要按照绩效评价的相关制度规定,认真制定绩效自评方案。该单位绩效自评工作缺乏强有力的组织领导,未建立绩效自评工作小组,绩效评价工作未进行统一部署,因而各部门之间的配合协调程度较低,各相关业务部门未能充分参与到绩效评价工作中来,导致绩效评价工作基本上由财务部门一手包办,绩效评价的水平难以保障。绩效评价工作不仅仅只有财务类指标的打分和自评,还需要各相关部门充分参与,认真拟定绩效自评方案,对履职情况进行充分自评。

2.对绩效评价工作不够重视,未严格按要求进行预算绩效管理

在国家和财政部门越来越重视预算绩效管理和预算绩效评价工作的背景下,财政资金的管理正在转变过去的“重预算分配,轻预算执行”的旧思维,越来越重视对预算执行结果的分析和运用。但目前,各单位普遍存在对预算绩效评价不够重视(宋建琦,2017)的问题[9],该单位亦是如此。预算绩效管理工作未能引起单位领导和相关部室的充分重视,导致预算绩效自评成为财务一个部门的事,而财务部门难以充分掌握单位整体和各个部门的职能履行情况和年度工作目标完成情况,导致预算绩效管理水平不高。每年预算编制要求各部室编制部室绩效目标时,普遍存在未按要求编报绩效目标,或绩效目标设置不科学、不合理、操作性不强的问题。在部室完成各项工作时,也很少会针对设定的绩效目标制定工作计划,年终也未能针对年初绩效目标的完成情况形成结果反馈。

3.自评指标打分缺乏客观性、科学性

财政部门发布的预算绩效自评文件对自评指标的设置和如何进行打分进行了明确、详细的规定。但该单位在具体开展预算绩效自评工作时由于个性化的自评指标设置不够科学、自评工作开展不够全面而未能充分达到财政部门文件的要求。第一,主观评价指标设置不够合理。财政部门设置的绩效评价指标体系中,“经济效益”和“社会效益”这两项指标要求各部门“根据部门实际情况有选择的进行设置,并将其细化为相应的个性化指标”,该单位未能按照要求进行相应的个性化设置,因此开展绩效自评工作时对该两项指标难以进行准确自评,自评打分结果无法客观反映单位的实际情况。第二,未能开展有效的社会公众满意度调查。财政部门设置的绩效评价指标体系中,“社会公众或服务对象满意度”分值为6分,但经了解,相关业务部门并未对服务对象的满意度进行过充分调查,满意度水平难以知晓,自评打分存在较大随意性。

四、建议

(一)加强组织领导、明确部室分工、加强部室协作

预算绩效评价工作的有效开展离不开强有力的组织领导、明确的部室分工和各部室之间积极有效的配合。第一,单位领导应高度重视预算绩效评价工作,加强组织领导,严格按照财政部门的要求,成立预算绩效自评工作小组,由单位领导任自评工作小组长,亲自部署开展预算绩效自评工作,明确各部室的职责,认真拟定绩效评价工作方案。第二,各部室应高度重视并积极参与绩效评价工作,需充分认识到预算绩效评价不仅是财务部门一个部门的事,需要每个部室将绩效目标设定、绩效执行和绩效执行结果评价贯穿整个部门工作中去。第三,各部门之间应加强协调和配合,尤其是各部室与财务部门的配合。财务部门牵头负责单位预算绩效自评工作,在财务类指标的自评工作上可以独立完成,但是单位效能履职类指标的自评工作上需要各部室积极配合才能完成,因此财务部门和各业务部门之间应积极沟通协作,共同完成绩效评价任务。

(二)完善预算绩效管理制度和相关配套制度

预算绩效评价工作的有效开展需要完善的制度做支撑。目前,普遍存在预算绩效管理制度建设上比较滞后的问题,该单位应着眼以制度建设为突破口,提高单位的预算绩效管理水平。第一,应形成专门的预算绩效管理制度,如《预算绩效管理实施办法》等,明确预算绩效管理的目标、主体、原则、实施机构、各部门职责、个性化指标、实施流程等,对预算绩效管理工作进行统一规范和指导。第二,完善相关配套政策,建立预算绩效评价结果的反馈机制,如形成《预算绩效考评办法》,通过将预算绩效评价结果与各部室年度考核结果相挂钩等方式,促使各部门重视并加强各部室履职绩效的管理。第三,完善自评指标的设置机制。在财政部门设置的自评指标基础上,对于需要进一步个性化设置的自评指标诸如“社会效益”和“经济效益”指标,明确责任部门,确保指标设置科学、合理、可操作性和可衡量性强;对于该单位未开展相应工作的对应自评指标,如“社会公众或服务对象满意度”指标,明确具体实施部门,制定满意度调查方案和问卷,纳入部门年度工作中。

(三)提高预算绩效评价工作从业人员的专业水平

影响预算绩效评价工作水平高低的因素,关键在人,关键在具体进行预算绩效评价工作的相关人员是否具备相应的知识、能力、责任心等素质。该单位可从以下两个方面具体开展工作,通过提高从业人员专业水平和专业素养从而提高预算绩效评价工作水平:第一,加强单位预算绩效评价工作具体负责人和工作人员的培训,组织他们参加专业的预算绩效管理相关的培训,提高专业水平和职业素养,从而在进行预算绩效评价时可以独立、客观、公正地开展工作。第二,适当引入第三方的专业机构参与单位的绩效自评工作,利用社会富有丰富行业经验的机构参与绩效评价工作,不仅提高工作效率,还能有效提高工作效果。从财政部门近年来进行预算绩效评价工作监督管理的方向来看,从过去的对单位是否聘请第三方机构进行预算绩效自评不做要求,到2016年不允许单位聘请第三方机构开展预算绩效自评工作,到最近的2017年预算绩效评价工作的开展财政部门主动公布了的符合资质的入围机构(事务所、咨询公司等),实际上相当于官方部门对于第三方机构参与各部门预算绩效评价工作的认可。

 

参考文献:

[1] 马国贤. 论预算绩效评价与绩效指标[N].地方财政研究,2014, (3):36-47.

[2] 白景明. 政府预算绩效报告发布探讨[J]. 人民论坛, 2011,(6): 112-115.

[3] Clarkson, Max B E. A stakeholder framework for analyzing and evaluating corporate social performance. Academy of Management[J]. The Academy of Management Review, Jan 1995,(1)

[4] 陈国权,李志伟. 从利益相关者的视角看政府绩效内涵与评估主体选择[J].成都: 理论与改革,2005,(3) : 68-71

[5] 阎波,吴建南,刘佳. 基于利益相关者理论的政府绩效评估与问责[J]. 经济管理, 2011, (7): 174-181.

[6] 蔡立辉,刘晓洋. 政府绩效评估中的博弈及其影响[J]. 社会科学战线, 2016, (3): 173-185.

[7] 马蔡琛,沈雁寒. 公共预算绩效提升的博弈分析_基于利益相关方互动影响的考察 [J]. 云南财经大学学报, 2012, (6): 3-10.

[8] 陈志斌.政府会计概念框架整体分析模型[J].会计研究,2009, (2):19-27.

[9] 宋建琦. 事业单位预算绩效评价研究[J]. 国际商务财会, 2017, (4): 56-58.