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美国和加拿大政府采购与招标工作简介及启示
时间:2017-12-08 10:50:47 来源:省本级公共资源交易服务平台 浏览次数:

 

美国和加拿大政府采购与招标工作

简介及启示

湖南省公共资源交易中心市场服务部副部长 鲁旭霓

 

一、美加政府采购和招标工作概况

美国政府采购制度因战场物资装备的需要而诞生,至今已有200多年历史。加拿大的政府采购工作起步较晚,始于上世纪60年代。两国政府采购和招标工作经历较长时间的改革和发展,均已形成完善的管理体制、健全的法律体系、规范的采购程序、完整的监管和信用体系以及承载功能完备的电子信息服务平台。两国均为世界贸易组织GPA(《政府采购协定》)参加方,通过法律法规设置条件保护国内中小企业,国内招标采购市场对国际市场只是部分开放。

(一)采购范围和规模

美加两国政府采购范围较宽泛,涵盖了所有公共部门的货物和服务采购活动,且包含公共工程建设。一般采购规模占年度GDP的10%-15%,尤其是近几年不断增加与民生相关的公共工程采购。

加拿大联邦及各级地方政府部门每年采购各类货物与服务总金额约160.5亿加元,项目包括:办公室用品、电脑软硬件、电子及航空零件、资讯设备等各项公共部门所需之物品、工程建设与服务及其他一般劳务服务等。未来10年,加拿大政府将投资1200亿加元用于加强公共运输、水源处理、垃圾处理等基础建设。各类采购均设有最低公开采购金额门槛,但联邦政府和各级地方政府采购门槛标准不一。

(二)法律体系

    美加两国均属于联邦制国家,无全国统一的政府采购法,但均有具体的采购条例。联邦的法律不适用于地方,但地方的法律不能违背联邦有关法律精神。目前,美国专门性的联邦政府采购法规与政府采购直接或间接相关的法律法规多达500余部,有关条款达4000多条。国防采购主要执行《武器装备采购法》(1947年)规定,民用采购主要执行《联邦财产和行政管理服务法》(1949年)规定,但均统一执行《联邦采购条例》(1984年)的规定。同时《联邦采购政策办公室法》和《采购诚信法》等作为补充法律支持。美加两国作为GPA参加方,其相关国际招标采购必须遵循有关国际法。

(三)管理体制

1.美国实行管理机构、执行机构、监督机构、救济机构分离,权力配置安排上相对均衡,使相互制衡的责权关系得以明晰。

(1)管理机构:国会和联邦采购政策办公室负责有关法律和政策的制定,联邦采购政策办公室负责引导各政府部门建立政府采购机制,只是政策制定机构,不负责有关法律、法规执行监督事务。

(2)执行机构:联邦服务总署。负责联邦政府部门部分通用商品及有关服务的集中采购工作,并可以依据《联邦采购条例》制定部门采购规则,但在颁布前要获得联邦采购政策办公室的核准。

(3)监督机构:众议院政府改革委员会技术与政府采购办公室和联邦会计总署。

(4)救济机构:联邦会计总署、合同争议委员会和联邦索赔法院。投诉人可自由选择上述投诉处理机构进行投诉和申请救济。

2.加拿大实行管理和监督机构、执行机构和救济机构三分离制度。

(1)管理和监督机构:国库委员会秘书局负责制定联邦政府的采购政策,具体包括制定政府采购预算、政策及监督管理。

(2)执行机构:公共工程和政府服务部是加拿大政府采购的具体实施单位,负责采购合同的定制、招标、评估以及协调争端等事宜。

(3)救济机构:如果供应商认为投标没有得到合理的评估或者对合同授予持有异议,可以与公共工程和政府服务部的签约官沟通,要求情况汇报,通过合同申述解决委员会解决,或者向加拿大国际贸易法庭投诉。加拿大国际贸易法庭同时也负责解决北美自由贸易协定和GPA项目的政府采购纠纷。

(四)采购程序

1.美国联邦服务总署使用最为普遍的采购方式是合同采购。合同采购制度的实施是通过政府授权任命的合同官员来进行的,对合同官员的授权范围和界限是明确的,并向所有供应商公示。合同官员严格按照联邦政府采购的法规、制度和程序进行采购活动,只有合同官员才有权力代表政府与供应商签订合同。合同官员通过建立对采购系统的高效管理和监督确保政府采购法律、法规的有效实施,同时维护公众利益和供应商的合法权益。

合同采购过程包括:在预算执行前制定采购计划,包含解决方案、中标条件、风险分析、市场分析、竞争因素、政府目标、社会经济目标等;对供应商进行分析评价,组织谈判,授予(签订)合同;告知中标和非中标供应商中标结果及未中标的原因;实施合同管理;供应商评价及综合评价;合同终止。

美国政府采购方式不是固定不变的,当前还采用竞争性谈判方式,同时增加了如采购卡、定点协议等便捷的采购方式。

2.加拿大各政府部门向公共工程和政府服务部(PWGSC)发出采购需求。根据需求不同,分别由PWGSC总部和区域办公室负责;根据合同价值及采购特别要求,采购官员和需采购部门将通过电话购买、询价、招标、征求意见、持续要约、供货安排等方式进行招标采购;组织评价投标;合同审批;合同授予。

(五)电子信息服务平台

1.美国www.fbo.gov网站是发布招标采购信息集合平台,是专门提供招标和采购信息的网站,面向公众和企业,同时也面向政府开展服务。另外,美国还有专门的采购网站,一般合同采购均采用电邮方式,一是电子留痕可追溯,二是通过信息公开透明实现公平公正的目标。

2.加拿大政府采购服务平台建立在联邦政府和地方政府不同层面上,以保证各个部门的政府采购均得以快速、有效便捷地进行。目前点击最多的是的MERX电子招投标系统,利用这个平台,形成了加拿大政府采购资源与信息中心,这也是加拿大中小企业商业信息的主要来源。

(六)执行机构人员

    1.美国政府采购官员按层级负责大小不同的政府采购项目,需要采购业务培训和持证上岗。

2.加拿大公共工程和政府服务署约有1500名专业采购人才,各政府机构则有1600名采购人员,一般通过政府机构内部人事网站或由新员工申请等方式在不同机构进行轮岗。各机构设有实习采购官制度,以加强采购实务之训练。

该国政府为采购专业人员定制各项专业发展及学习培训计划,由加拿大公共服务学院办理各项培训及学习课程,通过实地或线上学习方式,提供全方位训练,并要接受测试通过采购人员资格认证。

(七)发展趋势及重点方针

美加两国的政府采购经历了由财政支出管理手段向经济政策工具的转变过程。起先,政府采购主要强调节约资金和预防腐败。但上世纪30年代爆发世界性经济危机后,美加两国加强了政府对经济的干预程度,政府采购作为经济调控的一种手段应运而生。美加两国根据国际国内形势变化,以政府采购为手段,实现扶持幼稚产业、促进产业结构调整、支持中小企业、保护环境、以市场换技术等有关社会和经济政策目标。美加政府要求,在政府采购实施过程中,当目标发生冲突时,经济和社会政策必须优先。

加拿大政府通过国内生产创新计划、绿色采购、智慧采购、公共建设扩大协助中小企业参与政府采购等一系列办法扶持中小企业的成长,刺激经济发展。

二、美加政府采购与招标经验对我省公共资源交易管理工作的借鉴和启示

我国具体国情与美加两国不同,政治制度也有着本质的差别,但在招标采购的原则上是一致的,即公开、公平、公正和诚实信用原则。我省目前处于建设发展高峰期,公共资源交易的范围和规模较大,公共资源类别的不同,其个性需求交易管理方式多样化,但就政府采购和招标等公共资源交易程序设计、操作等方面,给我们提供了不少有益的启迪。  

(一)科学合理的公共资源交易管理制度是公共资源交易管理工作的基础

    公共资源交易管理既包含了政府内部行政行为管理,也包含了市场民事行为契约管理,其管理制度的基本目标就是消除公共资源配置活动中的外部经济效应所带来的市场失灵因素,为市场有效配置公共资源创造条件。

随着经济的迅猛发展,近几年我省各类公共资源交易量快速增长。如何提高资金使用率,实现公共资源交易的公平性和均等化,促进公共资源配置更高效、更公平、更可持续发展,必须依靠科学合理的公共资源交易管理制度来实现

(二)完备的法律法规体系是公共资源交易管理工作的保障

当前,《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》是我国公共资源交易管理的主要法律依据,但有些相关部门在特定历史条件下,自下而上推动形成了一些带有本位主义的法规和规章,与我国公共资源交易管理体制机制改革的现实需要不相适应。破解这一法律难题,必须加快进行地方立法,尽快出台《湖南省公共资源交易监督管理办法》,为公共资源交易管理工作健康发展提供公平公正的法治环境和法律保障。

(三)专业化的人才队伍建设是公共资源交易管理工作的关键

公共资源交易范围的广泛性以及交易过程的专业性与复杂性决定了公共资源交易工作从业人员必须具备较高的专业技能和道德素养,强化专业队伍建设有利于提升公共资源交易的质量和效率。通过分类别进行专业技能和职业道德培育,提高公共资源交易服务平台从业人员、行政监管人员、中介代理人员和评标评审专家的职业道德素养及专业水准,并设置有效的奖惩激励制度,从动因上解决公共资源交易的权力寻租问题,才是根本之策。建立公共资源交易管理专业技术职称体系,培养专业人才队伍;加速融合省综合评标专家库和省政府财政评审专家库建设、培训与管理,充实和共享评标评审专家资源,提升评标评审专家的素质与水平,确保公共资源交易工作的客观公正。

(四)电子信息平台是公共资源交易管理工作的载体

    当今社会是信息化高速发展的时代,公开透明的信息技术重塑了政府形象,加强了政府与市场的互动,降低了公共资源交易成本,提高了公共资源效率,保障了公共资源交易管理公开、公平、公正。应抓住契机,完善“一网三平台”,加快实现覆盖全省公共资源交易管理全流程的电子信息化,打通省公共资源交易服务平台、公共资源交易平台和公共资源交易监督平台,尤其是进一步推进公共资源交易监督平台的建设与使用,加大行政监督力度,让权力运行在阳光下;推动建立市场主体基础数据库,与“信用湖南”和“信用中国”数据对接共享,将信用评价体系贯穿到公共资源交易全领域。

(五)立体化的监督模式是公共资源交易管理工作的支撑

公共资源交易实施过程也是各相关权力主体行使权力的过程,所有公共资源交易执行实施是践行权力制约制衡、权力监督管理的重要环节。当前审批和监管融为一体的体制,更需要形成立体化的、多方位多层次的监督模式,亟需增加社会监委和媒体监督等监督模式。

根据寻租理论,为避免公共资源交易过程中出现的腐败现象,关键是要规范公共部门权力运行过程,因此对权力执行实施者(包括交易执行者和监管者)实施监督与制衡也是不可或缺的有效手段。我省要加快出台《湖南省公共资源交易监督管理办法》,优化公共资源交易监督体制机制建设,加强交易工作过程的监督,加强交易市场的监督,加强对权力运行的监督制约,将权力装进制度的笼子。